El Desarrollo Territorial como Propuesta de Reorientación del Rol de los Organismos de Ciencia y Tecnología.
Debate
El Desarrollo Territorial como Propuesta de
Reorientación del Rol de los Organismos de Ciencia
y Tecnología.
Análisis de Caso: Instituto Nacional de Tecnología
Industrial (INTI)
Silvina Talamoni*
Introducción
El desarrollo territorial (DT) surge de la interpretación de las necesidades locales, en una interacción entre actores e instituciones1. Si bien los estudios sobre gobiernos locales han crecido en las últimas décadas, esta producción no ha sido acompañada por un desarrollo semejante de marcos conceptuales propios para el análisis de políticas públicas en el orden subnacional (Roffman
A, 2017). En este sentido, amplia bibliografía sobre el DT expresa la necesidad de fortalecer el sistema institucional, promover una coordinación eficiente entre los diferentes niveles de la Administración Pública y crear instituciones para la gestión de estrategias territoriales, pero poco se ha investigado en el interior de las mismas. Por este mismo motivo, en las siguientes páginas se propone describir el caso INTI desde la
perspectiva del DT.
* Magister, Asesora INTI –Córdoba. 1 Cuando se agrupan “desarrollo” y “territorio”, surge la perspectiva del “desarrollo territorial” como “proceso político, social, económico e institucional (…) que considera al territorio como una construcción social” Casalis, A (2011, p.159).
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En el año 2007, un estudio de la CEPAL2 destacó que “la conducción del INTI, en materia de competitividad y tejido productivo, plantea fuerte relaciones con las temáticas regionales y territoriales en Argentina” (Costamagna P, 2007). Sin embargo, dicha investigación requiere una mirada y debate más profundos. Es decir, se considera que, en la práctica, la administración central del INTI conduce el manejo de los recursos y el proceso de toma de decisiones. De esta manera, los Centros Tecnológicos INTI del interior del país siguen siendo delegados de las políticas que provienen “desde arriba”, como consecuencia de su falta de autonomía y la necesidad de alinear las líneas de trabajo a los objetivos y programas estratégicos definidos por el Ministerio al que pertenece. Obviamente esto delimita las posibilidades de crear soluciones innovativas desde el territorio3
El INTI se incorpora al desafío del Desarrollo Local.
El INTI es un organismo descentralizado del Ministerio de Producción de la Nación creado en el año 1957. Actualmente se autodefine como una red nacional de la innovación, soporte a la calidad y al desarrollo tecnológico para la industria (INTI, 2017). El concepto de “desarrollo local” en la mirada estratégica de la institución aparece por primera vez bajo la presidencia del Ing. Enrique Martínez (2003-2011). En sus primeros 50 años, el INTI había concretado presencia sólo en las provincias de Buenos Aires,
Córdoba, Mendoza, Entre Ríos, Neuquén y Río Negro. Si bien existían delegaciones en otras provincias como “unidades de extensión”, a partir del año 2007 se comenzaron a fundar nuevos centros tecnológicos, uno por provincia, “con el fin de asistir a la industria local y ampliar las opciones productivas de cada lugar”. Así, en INTI se denominan CR a todos los centros tecnológicos del interior del país, los cuales son conducidos desde el PTM (Parque Tecnológico de Miguelete, provincia de Bs As) a través de una Gerencia Regional (GR).
Siguiendo a Casalis (2011), a partir del año 2003 el marco para el desarrollo local en Argentina se vio modificado. En primera instancia, se produjo un giro importante en el contexto nacional: una economía neoliberal, caracterizada por la reducción del gasto público y aumento del desempleo, se transformó en un escenario de rápida recuperación económica, social y política. En los primeros 4-5 años siguientes al colapso social de 2001, nuestro país experimentó “años de crecimiento económico ininterrumpido, con tasas de crecimiento tan elevadas, o comparables a las de China. Sin embargo, los problemas crónicos del subdesarrollo no dejaron de exhibirse: pobreza, exclusión social, desempleo, altas tasas de analfabetismo, baja productividad media, profundos desequilibrios regionales, retraso tecnológico, vulnerabilidad externa (…)” (Borón A, 2009). Se coincide con Borón (2009) en que el caso argentino pone de manifiesto la diferencia radical entre crecimiento y desarrollo económico: durante mucho tiempo el país creció, pero no se desarrolló.
2 Comisión Económica para América Latina y el Caribe.
3 El DT no es la simple aplicación de las políticas nacionales en los ámbitos provincial o municipal, sino que se trata de un enfoque surgido “desde abajo”, con la participación activa de los actores territoriales.
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“De todas formas, desde el año 2003, el Estado argentino adquiere una presencia más activa en los procesos de
dustriales de todo el país se vincula con el INTI (Fundación Observatorio Pyme, 2017)
La mayoría de las instituciones destinadas a diseñar y ejecutar
desarrollo local: emergieron
políticas de desarrollo científico y
una serie de planes y programas nacionales que incorporaron la dimensión
tecnológico en Argentina fueron creadas en la segunda mitad de la década del 50. Siguiendo a Lengyel (2010), es posible afirmar que “existe
territorial a la política pública.” un consenso bastante amplio que
la innovación, la generación y la
incorporación de conocimientos a la
De todas formas, desde el año 2003, el producción, es un elemento clave para el de-
Estado argentino adquiere una presencia sarrollo en el contexto actual. Y que en esa
más activa en los procesos de desarrollo agenda, las políticas e instituciones públicas
local: emergieron una serie de planes y están llamadas a ejercer un rol renovado”.
programas nacionales que incorporaron la dimensión territorial a la política pública. Este fenómeno se encuentra ligado a la valorización del “territorio” como dimensión relevante en los procesos de planificación transversal y en el diseño e implementación de políticas públicas. De esta forma, comenzando el siglo XXI, Casalis (2011) destaca la existencia de un contexto favorable para la aplicación de estrategias de desarrollo local. Por lo tanto, no es casualidad que en este escenario se comience a platicar por primera vez sobre la importancia del desarrollo territorial en el INTI.
Sin embargo, según expresa Albornoz (2009), la historia institucional en relación a la problemática tecnológica, ha transcurrido más próxima a las perspectivas e intereses de la investigación académica, que a las demandas del sector productivo. Este autor sostiene que “la fortaleza relativa de las universidades en materia de investigación científica puede ser vista como contracara del escaso dinamismo tecnológico del sector productivo”. Y agrega, “pese a los esfuerzos realizados por promover el desarrollo tecnológico localmente, la mayor parte de ellos rara vez fueron efectivamente aplicados
en los procesos de producción de bienes
El Desarrollo Territorial desde un y servicios”. Por su parte, Costamagna
organismo del Sistema de Ciencia y (2007) declara que “los centros científicos
Tecnología
y tecnológicos trabajan para un reducido
El INTI es un organismo del sistema científico-técnico y de fomento productivo.
grupo de empresas y no tienen presencia en el desarrollo territorial”.
Los datos recabados por la Fundación
De esta manera, el Estado debe jugar
Observatorio Pyme durante 2016 muestran un rol fundamental para asegurar la acu-
que, si bien por encima de muchas otras mulación del conocimiento científico y
instituciones, sólo el 18% de las PyME in- tecnológico que requiere la sociedad.
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Son insuficientes los vínculos entre quienes producen y aplican conocimiento: muchos empresarios descreen de la ayuda que pueden recibir de científicos y tecnólogos, y de la misma manera existe cierta desconfianza hacia los intereses del sector empresarial, en algunos sectores de la comunidad técnico-científica. Por lo tanto, el establecimiento de vínculos de colaboración mutua, es un cambio necesario para lograr que el conocimiento sea apropiado por la sociedad (Albornoz, 2009). Es en este complejo contexto descripto, que el INTI se propone el desafío del desarrollo territorial.
Análisis desde la Descentralización y el Desarrollo Local
En 1944, mientras que en Europa y gran parte de Latinoamérica se multiplicaban los centros de investigación, en Argentina se fundó el principal precedente del INTI, el denominado Instituto Tecnológico (IT). Sin embargo, el IT poseía limitaciones de equipamiento, escasos recursos y reducido personal. Con el propósito de contribuir al financiamiento del organismo a través de aportes del sector privado, se crea el INTI como un organismo plenamente autárquico del entonces Ministerio de Comercio e Industria Es decir, el INTI de nuestros días fue organizado mediante el Decreto Ley 17.138, absorbiendo al personal e infraestructura del anterior IT (Canteros C, 2007).
En el marco de una estructura ministerial, la fundación del INTI significó una descentralización administrativa o funcional. Se constituyó como un ente con personalidad jurídica, normas y presupuesto propios, con el fin de brindar “un servicio público para la generación y transferencia de tecnología industrial”. Pero además, un curioso
argumento de mercado justifica su razón de ser: el INTI, ya sea individualmente o en conjunto con otras organizaciones públicas o privadas, puede encarar investigaciones y desarrollos que, por su envergadura, no podrían ser llevados adelante solamente por el sector privado o por una sola empresa.
Otra mirada y debate requiere el análisis de la creación de los CR en INTI. Con una visión política orientada a la economía nacional y una concepción del desarrollo de la ciencia, tecnología e innovación, en los últimos años el INTI logra profundizar sus metas e instalarse en cada una de las provincias argentinas. Con todo, se sostiene que la creación de los CR es una descentralización de tipo espacial, en tanto no hubo transferencia de competencias, recursos o capacidades hacia los nuevos entes territoriales. En este sentido, un verdadero proceso de descentralización en INTI posee un trasfondo “oculto” que no se puede ignorar, pues implicaría:
una transferencia de poderes: por el traspaso de parte de la toma de decisiones estratégicas, desde la Gerencia Regional hacia los CR.
una puja distributiva de los fondos: al ceder el manejo de recursos desde la Administración Central a las provincias, y al equipar a los centros tecnológicos regionales de recursos físicos y humanos.
un impulso al liderazgo local ejercido por los CR: la ampliación de sus capacidades técnicas reduce la dependencia con el PTM y una mayor autonomía potencia su grado de influencia en el espacio o territorio local.
Desde esta perspectiva, la expansión de los CR en todo el territorio nacional, no es otra cosa que una expresión política de lo
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que Cravacuore (2017) prescribe como un proceso de recentralización (o descentralización inversa) ya que -hasta el momentoha reforzado la autoridad del Estado central. Aun siendo así, el proceso de deslocalización geográfica del INTI debe reconocerse como un avance significativo e ineludible para lograr una mayor cercanía con actores locales de cada territorio. Siguiendo a Madoery (*), “la reforma del Estado no debe implicar su reducción a la mínima expresión posible, sino su reconstrucción en sus diferentes niveles, del central al local.”
Análisis desde el Territorio y el Desarrollo Local
Según Arroyo (2003), un programa de desarrollo territorial se puede encarar si primero ha funcionado una política de desarrollo productivo. Es decir, el desarrollo local como proceso, pasa por diferentes estadios: si el gobierno local no hizo nada, debe comenzar con políticas asistenciales, luego con políticas de promoción (capacitaciones), después podría agregar políticas de desarrollo productivo (ergo, la instalación de un Parque Industrial) para recién entonces estar en condiciones de encarar un programa de desarrollo local. En contraposición a Casalis (2011), quien considera que la generación de capacidades es un elemento parte de la perspectiva de desarrollo territorial, Arroyo (2003) sostiene que esto es en sí mismo una política de promoción. Las capacidades de las personas se promueven a través de la capacitación, lo que demanda un diagnóstico previo y una integración entre el Estado y la sociedad civil. En cambio, el desarrollo local implica una articulación entre el Estado, el sector privado y las organizaciones sociales, y
requiere un instrumento de planificación más complejo (Arroyo D, 2003).
La posición de Arroyo (2003), en relación a las posibilidades reales del desarrollo local, es bastante contundente: “sólo se puede promover el desarrollo local en la medida que el territorio tenga un determinado perfil productivo (…) el cual actúa como motor del crecimiento económico y de las condiciones de vida.” Este autor afirma que la mayoría de los territorios en Argentina no poseen un perfil definido para el desarrollo local. Es decir, no está determinado hacia dónde dirige el territorio, lo que tiene fuerte relación con la identidad local, con las expectativas de los actores en el lugar. De allí la importancia, según Arroyo (2003), de un consenso en la articulación entre actores locales, pero siempre con la mirada en la actividad económica como lo primordial para el desarrollo local. En este sentido, cabe destacar que el 80% de los servicios del INTI están destinados a apoyar el crecimiento de las PyMEs argentinas, a través de asistencias técnicas, participación en proyectos de investigación y desarrollo, análisis, ensayos y calibraciones, actividades de extensión y capacitación (INTI, 2017).
Como se mencionó anteriormente, más de la mitad de los CR del INTI se crearon a partir del año 2007, buscando potenciar el desarrollo en las provincias del NEA, NOA y sur del país, donde el desarrollo productivo es más escaso, comparativamente con las provincias de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe. Arroyo (2003), subraya la dificultad para trazar un programa de perfil productivo cuando la realidad es muy pequeña y con escasas posibilidades de desarrollo. Si a ello se suma que la mayoría de los CR poseen equipos técnicos reducidos y prácticamente no manejan recursos propios, el panorama para planificar el desarrollo local se agrava.
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El INTI por dentro: su funcionamiento xistencia de nodos específicos, orientados a
como Red de Centros Tecnológicos satisfacer las necesidades de una industria
Castells (2009) nos propone que para entender las instituciones, debemos empezar por las redes. Si una red es un conjunto de nodos interconectados, cada uno de los Centros Tecnológicos de INTI constituye un nodo en sí mismo. A continuación nos explayamos sobre algunas características y problemas que tiene esta red en su funcio-
determinada –por ejemplo, INTI Lácteos, INTI Plásticos, INTI Energía, INTI Textiles- y centro regionales con objetivos multipropósitos, como INTI Salta, INTI Formosa, INTI Córdoba, cuyos campos de acción pueden superponerse en el territorio con los anteriores. Castells (2009) destaca la capacidad de las redes de introducir nuevos actores y nuevos contenidos, lo que
namiento y proceso de toma de decisiones. se expresa a través de una lógica binaria
Si bien el INTI posee centros tecnológicos en todo el país, se podría decir que cada uno de ellos se encuentra en una etapa de expansión distinta, en cuanto a cantidad de personal y servicios tecnológicos brindados. Después del PTM, con más de 2000
de “inclusión- exclusión”. En el proceso de planificación estratégica, el INTI define nuevas unidades de extensión, laboratorios, proyectos, y por lo tanto, se programan y reprograman diferentes líneas de trabajo. Esta flexibilidad, adaptabilidad y capacidad de supervivencia es lo que caracteriza a
trabajadores, los centros del interior más una red.
importantes son Córdoba, Rosario, Rafaela, Mendoza y Neuquén, pero ninguno posee más de 100 empleados. El grado de desarrollo de cada nodo se encuentra ligado a circunstancias geográficas (depende del
Cada nodo actúa localmente en un espacio determinado por los límites territoriales de su provincia, pero además, establece relaciones con otros centros para complementar sus capacidades técnicas y genera
progreso industrial en cada región), políti- vínculos de asociación y cooperación con
cas (obedece al apoyo institucional recibido otros organismos técnicos, científicos y aca-
desde PTM para su crecimiento), históricas démicos, tanto públicos como privados, en
(resulta de la evolución de la industria y las crisis que afectaron el territorio) y culturales (como la existencia de grupos específicos que se autoabastecen y se resisten a la lógi-
las esferas municipal, provincial y nacional. El concepto de “programa” definido por Castells (2009), como conjunto de objetivos, códigos, criterios y procedimientos que
ca del capitalismo contemporáneo).
Precisamente la importancia relativa que posee cada nodo de la red, genera una centralización de la toma de decisiones, así como una definición
“Si bien el INTI posee centros tecnológicos en todo el país, se podría decir que cada uno
de las prioridades estratégicas en función a las necesidades de los centros dominantes.
Es natural que los nodos compitan y colaboren entre sí. La competencia se produce, entre otros, por la coe-
de ellos se encuentra en una etapa de expansión distinta, en cuanto a cantidad de personal y servicios tecnológicos brindados.”
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definen la red, no es otra cosa que el plan estratégico de la organización. Mediante el proceso de planificación, el INTI analiza para todos sus centros, nuevas líneas de trabajo y actividades, de investigación, desarrollo y extensión, los cuales se generan en el intercambio de diferentes ideas, visiones, proyectos y marcos en la red.
También se puede concebir el rol del INTI repensando en una nueva forma de sociedad: la sociedad red. En este sentido, el INTI está al servicio de la llamada “empresa red”. Castells (2009) señala que el crecimiento a largo plazo de la economía en red depende de la productividad, la cual, a su vez, deriva de la innovación. En este contexto, el INTI es un actor clave para el desarrollo económico, ya que su propósito es “potenciar la competitividad de las Pymes, tanto local como global, favoreciendo el agregado de valor, la incorporación de innovación y diseño, la creación de empleo y el desarrollo de nuevos mercados” (INTI, 2017).
Finalmente, Castells (2009) sostiene que la tecnología digital es el principal activo que permite el despliegue de una sociedad red. Estos “protocolos de comunicación” permiten procesar, simultáneamente, flujos de información y comunicación entre centros tecnológicos distantes entre sí, y articular con otros actores y organizaciones no integradas a la red. La capacidad de conexión de una red global proporciona flujos de información y comunicación que generan una globalización actual distinta a épocas anteriores. Existen numerosos ejemplos que permiten ilustrar el modo en que estos flujos atraviesan el funcionamiento del Instituto, tanto en la política como en la acción:
Programas conjuntos con organismos internacionales: la Unión Europea y
el INTI suscribieron a un convenio para la celebración del Proyecto de “Mejora de las Economías Regionales y Desarrollo Local”, de cuatro años de ejecución, financiado en forma conjunta.
Participación en la formación de normativas internacionales: con el propósito de incluir la problemática local en la energía nuclear, especialistas del INTI y de la Sociedad Americana de Ingenieros Mecánicos (ASME, por sus siglas en inglés) han creado comités locales que podrán realizar sugerencias para modificar las normativas ASME.
Financiamiento a través de fondos de organismos internacionales: mediante un Programa de Vinculación al Financiamiento, el INTI acompaña a las empresas en el proceso de obtención de fondos administrados por distintos organismos públicos (ergo, Ministerio de Ciencia y Tecnología o Ministerio de Producción de la Nación), que en su mayoría provienen del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Apoyo técnico de organismos internacionales: la Agencia de Cooperación Internacional de Japón (JICA) capacita a profesionales del INTI en el Sistema de Certificación de Asesores en Tecnologías de Gestión de la Producción, para que luego éstos transfieran el conocimiento adquirido a las empresas de nuestro país.
Reflexiones Finales
Para desarrollar sus actividades, el INTI se apoya en una red de profesionales especializados y laboratorios con equipamiento de alta tecnología. Constituye el brazo tecnológico del Estado nacional. El rol del INTI en la sociedad no ha sido
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ajeno al paradigma de Estado de cada periodo histórico, a la ideología económica dominante o a la política industrial vigente. En este trabajo, la propuesta ha sido reflexionar sobre el rol del INTI, siendo un actor fundamental en las estrategias de DT, prestando especial interés a sus Centros Regionales, como instituciones tecnológicas del interior del país, que contribuyen a la creación de un entorno territorial favorable al desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación. Se han repasado los logros del INTI en materia de desarrollo regional y los desafíos que tiene en puerta en el mismo sentido. En este marco, el presente trabajo posee las siguientes conclusiones:
1. Hace 60 años, el INTI fue fundado con el objetivo de facilitar y articular el conocimiento científico y técnico aplicado a la producción y transferirlo a los actores productivos. Todas sus actividades están orientadas a promover el crecimiento de la industria, la innovación, el desarrollo económico-productivo de una región. Encarar un programa de DT, agrega y exige una coordinación horizontal (Illari S, 2015) con toda la sociedad civil y el Estado en diferentes niveles. Para los trabajos en territorio, la coordinación horizontal es absolutamente imprescindible. No todos los CR poseen capacidades técnicas para resolver las distintas temáticas que requiere la industria. Es permanente la necesidad articular con otros CR, centros tecnológicos específicos (INTI Energía, INTI Alimentos, INTI Envases y Embalajes) y otros orga-
nismos del Sistema Científico Técnico para encarar trabajos conjuntos. Si bien es una realidad que las diferencias políticas, las relaciones de poder, las formaciones y perspectivas diferentes de los actores individuales, generan ciertas fricciones y dificultan el consenso4, la creación de los CR en el interior del país ha sido un primer paso para comenzar a trabajar sobre las necesidades del territorio y una oportunidad para generar capacidades locales. Para avanzar en este sentido se requieren CR con cierto grado de autonomía.
2. Una de las conclusiones más importantes del trabajo se relaciona con el análisis de Castells (2009). Es interesante observar a la institución desde esta perspectiva, porque este autor destaca que “la red es la unidad, no el nodo”. Esto significa que el fortalecimiento institucional y el posicionamiento de la organización dependen fundamentalmente de la coordinación lograda entre los centros y su conexión con otras redes. Se propone una gestión con esta mirada, para mejorar la comunicación y consenso en todo el proceso de planificación y ejecución del plan estratégico del INTI.
3. Con diferentes matices en sus distintas dimensiones, la mayoría de los especialistas en DT coinciden que el desarrollo es un proceso, lo que supone cierto dinamismo, un fenómeno activo en el tiempo. La visión del DT en INTI, en términos de lo que se pretende con el desarrollo regional, define las principales líneas de trabajo en los CR. Así, no es casual que a principios del
4 Las propuestas que vinculan el desarrollo y el territorio, en su mayoría, ignoran las relaciones de poder entre los actores intervinientes, y la posibilidad de conflicto entre ellos” (Manzanal, M. 2017, p.170)
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“Precisamente la importancia relativa que posee cada nodo de la red, genera una
técnico- científico 1) responde a las necesidades locales de cada territorio 2) es absorbido como propio por los usuarios de INTI, dando mayor
centralización de la toma de decisiones, así como una definición de las prioridades
sustentabilidad al desarrollo territorial 3) puede encuadrarse en diferentes dimensiones del desarrollo: económico-productivo, sociocultural,
estratégicas en función a las político, de inclusión, etc.
necesidades de los centros
Por último, a partir de la com-
dominantes.”
prensión de los diferentes elementos que se articulan en un proceso de
desarrollo en territorio, se sostiene
siglo XXI, el Ing. Martínez haya expresado: “la misión del INTI es aportar tecnología y conocimiento al servicio de las necesidades sociales”, pues la situación de contexto lo demandaba. En la actualidad, el INTI participa activamente en diferentes proyectos de innovación, tanto de productos como de procesos, transfiriendo conocimientos y/o tecnología a la industria en general, y a las PyMes en particular. Como organismo tecnológico, el INTI ofrece instrumentos de capacitación, asistencia técnica y desarrollos tecnológicos que buscan fortalecer
que los retos que posee el INTI para avanzar esta materia, no responden a cuestiones meramente institucionales, sino a características inherentes a la mayoría de organismos de ciencia y tecnología de alcance nacional, con presencia regional. Por lo tanto, las reflexiones que surgen sobre la base de este análisis de caso, buscan promover los procesos de transformación necesarios en el Sector Científico Técnico Nacional para reorientar el rol de todos sus organismos y su vinculación con el resto de la sociedad.
las capacidades locales para el desarrollo
de los territorios. Una investigación más profunda permitirá analizar si este apoyo
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Entrevista al Ing. Enrique Martínez,
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DECRETO LEY 17138/1957.
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